Aquesta “Guia d’acompanyament al procediment sancionador general” neix com un text explicatiu del nou procediment sancionador, a partir de la seva construcció, tot estructurant les seves actuacions i relacionant el seus tràmits amb un gran nivell de detall, i segons el que deriva de les lleis vigents que li són d’aplicació. Va ser precisament la força de les circumstàncies la que va determinar la seva necessitat i procedència, i ha estat finalment el resultat d’un treball pacient, meticulós, detallat, extens i molt elaborat, per part d’un equip de servidors públics.

Però, evidentment, aquesta guia no prové del no-res, sinó que constitueix la culminació d’un procés normatiu que es tradueix finalment en un producte pràctic, tal com és la guia, que cerca ser un instrument útil en el quefer diari dels operadors de l’Administració pública de la Generalitat que es dediquen a l’activitat sancionadora.

El procés normatiu esmentat es podria dir que va començar amb el Decret 76/2020, de 4 d’agost, d’Administració Digital, el qual constitueix un punt final, però també un punt i seguit. Punt final d’un camí que va començar l’any 2001, amb el Pacte subscrit per la consellera de Governació i Relacions Institucionals, els presidents dels cinc grups parlamentaris i el president del Consorci Localret, per promocionar i desenvolupar la societat de la informació a les administracions públiques catalanes. Això va anar seguit d’una sèrie de normes per establir el règim jurídic de funcionament i d’implementació de les tecnologies en l’àmbit de les relacions ad intra i ad extra de l’Administració pública, en el context del que ha estat conegut com “Administració electrònica”. En aquesta etapa, tant les institucions administratives com -més directament- els mateixos servidors públics van tendir a continuar propiciant la tramitació tradicional en suport paper, la qual cosa no era compatible amb els reptes tecnològics del segle XXI ni amb les exigències de la sostenibilitat.

Posteriorment es produeix un canvi de paradigma, principalment amb la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú i de les administracions públiques (LPACAP). La LPACAP, a més, es complementa en alguns aspectes, sobretot els relatius al funcionament intern administratiu, amb la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP).

Exposat això, es pot dir que el Decret 76/2020, de 4 d’agost, d’Administració Digital, constitueix també un punt i seguit, perquè esdevé actualment la norma principal catalana en base a la qual arrenca i es configura tot un nou sistema de relació de l’Administració de la Generalitat, tant a nivell intern com amb la ciutadania, que es caracteritza pel caràcter imperatiu del format electrònic i l’arraconament definitiu del format en paper, la qual cosa conforma un model d’Administració que confereix la tramitació electrònica com a forma ordinària de l’actuació administrativa.

La implementació dels objectius d’aquest decret comporta el seu desplegament en relació amb  les diverses vessants que en deriven, i entre les quals s’ha de destacar la construcció del tramitador digital sancionador de la Generalitat, la plataforma del qual va ser presentada durant una jornada duta a l’efecte el passat 10 de novembre de 2020.

Amb el tramitador digital sancionador es volen gestionar els expedients sancionadors procedents de l’Administració de la Generalitat i la comunicació amb les persones que en són interessades, per tal que el procediment corresponent es pugui realitzar íntegrament de manera digital i així millorar l’eficiència en l’ordenació de l’expedient, fer un veritable canvi de paradigma cap a la gestió basada en dades -que permeti fomentar els serveis proactius i personalitzats centrats en la ciutadania-, i acomplir la normativa reguladora de la política de gestió documental i d’arxiu de la Generalitat de Catalunya. L’assoliment de les finalitats esmentades no impedeix integrar els evolutius que puguin ser necessaris perquè s’adaptin a les prescripcions normatives específiques que en matèria sancionadora s’hagin d’atendre, segons l’àmbit competencial a considerar en cada cas.

El tramitador digital sancionador per si mateix continua essent insuficient, tenint en compte l’extensió de l’àmbit sobre el que es projecta, ja que la pràctica posa de manifest problemàtiques específiques -unes d’excepcionals i d’altres de repetitives, sobretot en relació amb la tramitació del procediment-, que deriven del contingut substancial dels documents processats pel tramitador.

A partir d’això, es va plantejar la necessitat de l’elaborar la Guia d’acompanyament al procediment sancionador general, que explica el nou procediment sancionador a partir de la seva construcció, estructura totes les seves actuacions i relaciona els seus tràmits amb un gran nivell de detall, i segons el que deriva de les normes esmentades (tenint en compte que en la nova regulació no es preveu directament). En aquest sentit, del procediment administratiu general establert a la LPACAP es desprenen una sèrie d’especialitats referides a l’àmbit sancionador, però sense que en cap cas es transcrigui el procediment sancionador concret a atendre, contràriament al que derivava de la regulació anterior a la LPACAP i la LRJSP. Llavors hi havia un reglament estatal específic (Reial decret 1398/1993, de 4 d’agost) que, complementat a nivell de la Generalitat pel Decret 278/1993, permetia tenir un procediment sancionador ben detallat en tots els seus tràmits i actuacions.

Aquesta Guia ha estat el resultat d’un treball pacient, meticulós, detallat, extens i molt elaborat, per part d’un equip de servidors públics, que són juristes procedents de diversos departaments de la Generalitat; en definitiva, un grup jurídic coordinat pel Gabinet Jurídic de la Generalitat, en el qual han participat advocats de la Generalitat, juristes del cos superior d’administració general i experts en l’àmbit jurídic digital, i que s’ha nodrit també de les aportacions de molts més professionals de l’Administració de la Generalitat que varen treballar en la construcció del tramitador digital sancionador, tant juristes com no juristes.  

Mitjançant la Guia es va procedir, en primer lloc, a la construcció que es podia apreciar visualment, d’un nou procediment administratiu sancionador, el qual -a partir de la LPACAP i la LRJSP, i tal com ha estat assenyalat-, no constava enlloc com a relació formal, continuada i ordenada de tots els seus tràmits, i en els que es concreta l’actuació administrativa per aconseguir una determinada finalitat sancionadora.

En segon lloc, la Guia intenta servir per mirar de donar solució a aquell altre tipus de problemàtica més casuística, abans apuntada -desafortunadament freqüent i estesa en l’Administració-, i derivada de què les solucions específiques habituals dels departaments de la Generalitat podien ser contradictòries amb el procediment sancionador que era procedent a partir de la LPACAP i la LRJSP.

Per tant, amb la Guia es tracta de donar resposta a una tipologia molt variada de problemes, tant als que es van plantejar ja des d’un començament en relació amb el tramitador digital sancionador, com a d’altres que s’han anat manifestant a mesura que la Guia era elaborada. A partir d’això, el document comença amb un índex bastant detallat; a continuació explicita, exposa i comenta, de manera extensa, totes les fases i els tràmits corresponents al procediment sancionador general -tractant també qüestions controvertides, dubtoses, difícils potser d’entendre segons el que diu la llei, qüestions sobre les quals s’ha arribat a conclusions més clares i definitives des del Gabinet Jurídic de la Generalitat, o bé des de la jurisprudència, o a partir de l’experiència dels operadors directes de l’expedient sancionador en diferents departaments de la Generalitat de Catalunya-. Finalment, inclou, de manera relacionada i ordenada, les plantilles formalitzades dels documents de l’expedient que han de figurar en el format electrònic. Són 34 documents, treballats de manera meticulosa i detallada, que tracten de proporcionar els continguts genèrics més comuns que serveixin d’orientació als pràctics del procediment sancionadors en instruir-ho o en relacionar-se amb aquest, i que puguin fer més accessible i fàcil la seva operativa procedimental.

En definitiva, i com diu la presentació de la Guia, amb aquesta obra es pretén acompanyar el treballador públic de l’Administració de la Generalitat que intervé o participa en la tramitació del procediment administratiu sancionador o bé que l’instrueix.

Com a conclusió final, no s’ha d’oblidar que som davant d’una obra humana, però també davant d’una obra viva, la utilitat de la qual es posarà de manifest en la mesura en què sigui utilitzada, sense perjudici del fet que la mateixa és susceptible de millora i d’actualització contínua. En tot cas, es tracta de treure’n el màxim profit, tot pensant en el servei a l’interès general i als drets de la ciutadania, la qual cosa constitueix la seva motivació principal i fonamentació última.

Carles Serrano Núñez
Advocat de la Generalitat

Accediu a l’article sencer publicat a la web d’Administració digital